Viimastel kuudel on mitmed autorid kirjutanud artikleid pakendite ja jäätmete teemal. Nendest jääb kõlama, et kellelgi ei ole Eestis ülevaadet turule suunatud tegelikest pakendikogustest ega pakendijäätmetega toimuvast, et turu järelevalve on nõrk ning statistika, millele tugineb iga-aastane ringlusse võtmata pakendil põhinev omavahendi makse Euroopa Liidu ühiskassasse, lonkab oma alusnumbrites. Ei ole selge, kas õiglaseks summaks on ikka 23,6 miljonit või peaks see summa olema suurem või väiksem ning kas õiglane oleks koguda see kokku valdkonnast või tuleks summa katta riigi muudest tuludest.

Sellisena maalitud pilt pakendivaldkonna kohta ei tekita usaldust ei riigi ega ka valdkonnas tegutsevate ettevõtete vastu. Kahjuks tuleb tõdeda, et riigil ei ole täna täit selgust turule suunatud pakendite kogumassi ega ka ringlusse võetud tegelike pakendikoguste kohta ning et järelevalve turu üle on nõrgavõitu. Püüan järgnevalt selgitada, miks on turule suunatud pakendite kogumassi kohta kaks oluliselt erinevat hinnangut ning miks järelevalve turule suunatud ja ringlusse võetud pakendikoguste üle on praeguste regulatsioonide alusel keeruline. Artikli lõpuosas pakun välja ühe võimaluse, kuidas riigi ja ettevõtjate koostöös saaks olukorda oluliselt parandada.

Turule jõudnud pakendikogused

Turule suunatud pakendite kogumassi hinnatakse Eestis kahel meetodil:

Iseenesest on mõlemad metoodikad aktsepteeritavad, enamik Euroopa Liidu riike tugineb oma pakendistatistikas registri andmetele. Hoopis vähem riike lähtub jäätmearuannetest ja olmejäätmete uuringute andmetest, peale Eesti veel näiteks Austria. Kui nende kahe meetodiga leitud numbrid on sarnased, on kõik korras. Nõutust tekitab aga Eesti puhul see, et meil haigutab nende kahe numbri vahel 30 – 40-protsendiline erinevus. Pakendiregistri andmete kohaselt on pakendijäätmete kogus oluliselt väiksem. Oma statistikas lähtume jäätmeuuringutel põhinevast metoodikast. Näiteks kui meie ametliku statistika kohaselt, mida Eurostatile esitame, tekkis meil 2018. aastal plastpakendi jäätmeid elaniku kohta 41,9 kilogrammi, siis Pakendiregistri andmete alusel arvutades on see 26 kilogrammi.

Sellise vahe üheks põhjuseks on asjaolu, et kõik pakendijäätmeid tekitavad ettevõtted ei pea turule suunatud pakendikogustest aru andma. Aruandekohustus ja ka jäätmete edasise käitlemise eest vastutamise kohustus lasub ettevõtetel, kelle jäätmete kogus ületab kas 200 kilogrammi mistahes liiki pakendijäätmeid või 100 kilogrammi plastpakendi jäätmeid aastas. Arvestust peavad pidama kõik ettevõtted, kuid kohustus sõlmida leping mõne taaskasutusorganisatsiooniga (TKO) või leida oma jäätmetele ise ringlussevõtu võimalus ja deklareerida oma kogused maksu- ja tolliametile tekib nimetatud kogusest. Seega on Pakendiregistri arvestuses praegu umbes 5000 ettevõtte pakendikogused, arvestusest on väljas teiste ettevõtete tekitatud väikesed kogused.

Teiseks ei kajastu registri andmetes e-kaubanduse raames või postipakkidega Eestisse saabuv pakend, kuna selle kauba saajateks on eraisikud ja neil pakendi deklareerimise kohustust ei ole. Viimastel aastatel on ministeeriumid uurinud võimalusi, kuidas pakend kas ettevõtete või isikute tasandil tasuga koormata, et tootjavastutus ka sellele pakendile laieneks, kuid head lahendust pole leitud. Samas need kaks erandit selgitavad vaid osa erinevusest, kuid ei saa kindlasti olla põhjuseks, miks metoodikate tulemi vahe nii suur on. Erinevust on seega võimalik selgitada kas arvukate pettustega või sellega, et jäätmete sorteerimisuuringu andmetel põhinev metoodika hindab pakendite koguseid üle.

Statistika võiks kajastada registreeritud koguseid

Eestis kehtiv pakendiaktsiis sarnaneb oma olemuselt tingimusliku keskkonnatasuga: seda makstakse vaid juhul kui seaduses sätestatud sihtmäärad on täitmata või kui avastatakse pettus, muudel juhtudel aktsiisi tasuda ei tule. Ettevõtted kannavad pakendiga seotud kulusid, sõlmides lepingu taaskasutusorganisatsiooniga (TKO) ja makstes TKO-le pakendijäätmete kogumise ja käitlemise eest. Lepingu sõlmimisega annab ettevõte vastutuse üle TKO-le.

Kuigi Eestis praegu sellist pakendimaksu ei ole, mis hõlmaks iga turule suunatud pakendiühikut ja mille abil koguda katet Euroopasse makstavale 23,6 miljonile eurole, siis sellise maksu kehtestamisel saaksime praegusel juhul selle kulu jaotada vaid Pakendiregistris arvel oleva 5000 ettevõtte ja veel sajakonna deklaratsioone esitava ettevõtte vahel. Ringlusse võtmata plastpakendi eest makstud 23,6 miljonist eurost suur osa on aga tasutud “ei-kellelegi-kuuluva” ja registri mõistes mitte eksisteeriva pakendi töötlemata jätmise eest. Seega maksame igal aastal kümmekond miljonit eurot “lonkava statistika maksu”.

Põhimõtteliselt on meil 2023. aastal võimalik tagantjärele korrigeerida 2021. ja 2022. aasta eest makstud summasid, kui oleme oma arvestust parandanud. Samuti, kui valitsus peaks millalgi otsustama, et pakendiga seotud kulu tuleks maksuna koguda ikkagi pakendi valdkonna seest, siis süsteeme muutmata ei jääks meil muud üle kui jaotada see “ei-kellelegi-kuuluva” pakendi kulu nende ettevõtete vahel, kes tegelikult ka praegu oma tootjavastutuskohustust täidavad. Selleks et ausad ettevõtjad ei peaks kinni maksma statistika erinevusi või maksust kõrvale hoidvate ettevõtjate arveid, võiksid registriandmed olla võimalikult sarnased ametliku statistikana esitatavate numbritega.

Kontrollivõimalused on puudulikud

Turul piisava kontrollifooni tagamine on riigi kohustus. Põhjuseks, miks järelevalve praegu ei suuda peremehetu pakendi omanikku kindlaks teha, on nõrk aruandlussüsteem ja andmete liikumise korraldus. Andmed jõuavad ametnikeni kohati 20 kuise hilinemisega ja neid ei deklareeri pakendiettevõtjad otse riigile (kas deklaratsioonides või neid registrisse esitades), vaid need liiguvad riigini ringiga läbi TKO-de.

Kuna seaduse kohaselt esitavad TKO-d oma aruanded ettevõtetega sõlmitud lepingute ja töödeldud koguste kohta alles aruandeaastale järgneva aasta 31. juuliks ning sageli juhtub ka, et aruanne hilineb või on ebatäielik, on maksu- ja tolliametil väga keeruline pidada järelevalvet turule suunatud pakendikoguste üle. Juhtunud on ka nii, et ettevõte sõlmib TKO-ga lepingu tagantjärele või korrigeerib oma pakendikogust peale seda kui maksu- ja tolliamet on oma kontrolli juba alustanud. Lisaks turule suunatud pakendikoguste kindlakstegemisele on probleemne ka ringlussevõtmise kontrollimine. Selleks, et teha kindlaks, kas ettevõtte X esitatud andmed on tõesed, tuleb sisuliselt üle kontrollida kõigi taaskasutustõendite väljastajate töötlemismahud. Kahjuks head infobaasi ülevaate saamiseks praegu ei ole. Harvad ei ole juhud, kus ringlussevõtu tõend on väljastatud mõnes teises riigis. Kuna Eesti ametnikel ei ole õigust viia kontrolli läbi väljaspool Eestit, tuleb sellistel juhtudel paluda teise riigi ametkondade abi.

Kuidas olukorda parandada?

Et olukorda turul pakendikoguste osas ülevaatlikumaks ja järelevalve osas paremaks teha, pakun välja järgmise lahenduse. Ülevaate saamiseks pakendikogustest on esmalt vajalik, et deklareerimise kohustus või sellega sarnane kohustus Pakendiregistris pakendikoguste registreerimiseks kehtiks alates nullist kilost. See tähendab, et aruandekohustus kehtiks kõikidele ettevõtetele – kellel pakendit pole, esitab null-deklaratsiooni. Suurte koguste turule suunajatele kehtiks kohustus kas kvartaalsena või igakuisena, väikeste koguste puhul aastasena. Kuna arvestuse pidamine on ettevõtetele kohustuslik ka praegu, ei tohiks ühe või mõne numbri esitamine oluliselt ettevõtete halduskoormust suurendada. Selline ülevaatlik andmestik, mille puhul ettevõte on ise oma kogustest aru andnud, kombineerituna andmete kiire laekumisega annaksid järelevalve tõhustamiseks olulise aluse.

Et järelevalvet veelgi parandada ja muuta võimalikuks riskiga ettevõtete selekteerimine elektroonsete andmete alusel, oleks vajalik, et ettevõtjad esitaksid lisaks praegu kohustuslikele andmetele veel järgmised andmed. Iga-aastaselt oleks vajalik teada olulistest muutustest, mis ettevõttes pakenditega on toimunud. Näiteks kui ettevõte on aruandeaastal oluliselt muutnud oma pakendite kaalu või materjali. Ühekordselt täidetuna või oluliste andmete muutumisel oleks vajalik teada, milliste kaubagruppidega pakend seotud on, millised on kaubaga tehtavad tegevused (nt pakendamine, ümber pakendamine, eksportimine jne), kas pakendiarvestus on ettevõttes elektroonselt seotud muude arvepidamise süsteemidega, kas ettevõte on ise korraldanud mingis osas pakendi ringlussevõtu ning milliseid turvameetmeid on ettevõte ise oma arvepidamise korralduses rakendanud (kas ettevõttes on olemas pakendi arvestuse sise-eeskiri, kas viiakse läbi kontrollkaalumisi). Sellise elektroonse andmestiku olemasolul, mida võib ka enesehindamise süsteemina käsitleda, on võimalik ära jätta praegu kohustuslikud ja ettevõtete jaoks kulukad auditid. Riigi seisukohalt ei ole ilmselt mõistlik luua selliste andmete kogumiseks uut süsteemi, pigem on otstarbekas täiendada Pakendiregistri kaudu kogutavat andmestikku.

Kirjeldatud muudatuste elluviimiseks on vajalik kahe ministeeriumi senisest tihedam koostöö. Ettevõtjatelt nõuab see valmisolekut õiglasema turu nimel veidi oma halduskoormust tõsta. Et välja selgitada, kuivõrd keeruline on väikestel ettevõtjatel pakendikoguseid deklareerida ja kõigil ettevõtetel täiendavaid andmeid esitada, on kavas läbi viia küsitlus. Ringlussevõtu kontrollimiseks oleks esmalt vajalik riigisisene töötluskohtade kaardistus ja ideaalis ka kogu EL-i hõlmav andmebaas, kus infot oleks võimalik saada nii töötlejate kui ka konkreetsete töötlemislepingute kohta. Praegune pakendiaktsiisi seadus ei sätesta TKO-sid maksukohustuslasena ja seega, kui tekib olukord, kus ringlussevõtu sihtmäär jääb täitmata, ei ole võimalik kedagi selle eest vastutama panna. Kui tahame, et tootjavastutuse ahel toimiks, peaks seadus andma võimaluse TKO-de maksustamiseks. Ilmselt tooks sellise maksuriski lisamine kaasa TKO-de teenustasude kasvu ja seega kulude kasvu pakendiettevõtjatele, mis ilmselt kantakse edasi tarbijatele. Tarbijate jaoks tähendaks see tõenäoliselt pakendatud toote hinna kasvu sendi või paari võrra.

Kokkuvõttes näeme võimalusi pakendivaldkonna korrastamiseks. Muudatuste rakendamine nõuab suuremat koostööd riigiasutuste tasandil, ettevõtjate valmisolekut senisest veidi enam panustada ja tarbijate valmisolekut kanda sendi või paari võrra kõrgemaid kulusid pakendatud kauba ostmisel. Olukorda on seega võimalik parandada, kui kogu ühiskond on muutusteks valmis.