Õiguskantsler Indrek Teder märkis oma kirjas riigikogu rahanduskomisjonile, et menetluses oleva Euroopa finantsstabiilsusfondi (EFSF) raamlepingu heakskiitmise eelnõu kooskõla põhiseadusega on küsitav.

Teder märkis, et riigigarantiide andmine EFSF võlakohustustele ning vastavate otsuste tegemise delegeerimine Eesti valitsusele eeldab riigieelarve seaduse muutmist, sest otsuse eelnõuga reguleeritav väljub riigieelarve seaduses sätestatud riigigarantii andmise reeglitest.

Samuti tõdes Teder, et otsuse eelnõu ei taga piisaval määral riigikogu kaasatust ja kontrolli Eesti riigi garantiikohustuste suurenemise üle.

Samas rõhutas Teder, et Eesti põhiseadus ei keela Eesti osalemist EFSF-s ning riigigarantiide andmist võlakohustustele, mis tekivad EFSF-l seoses euroala liikmesriikidele antava finantsabi rahastamisega.

Liitumisel EFSF-ga annab Eesti fondi võlakohustuste põhiosale garantiisid kava järgi intresse arvestamata 1,995 miljardi euro ulatuses.

Riigikogule antud riigi tulude ja kulude eelarve ehk riigieelarve vastuvõtmise pädevus on parlamentaarse riigikorralduse üks keskne element, kuna riigieelarvega annab riigikogu täidesaatvale võimule loa riigi raha kulutamiseks, kontrollides seeläbi valitsuse tegevust ja seades sellele piirid, selgitas õiguskantsler oma kirjas.

"Demokraatia põhimõttest tulenevalt on oluline ka see, et riigieelarve läbib avaliku parlamentaarse debati. Nimelt annab parlamendile omane istungite avalikkus rahvale kui kõrgemale riigivõimu kandjale võimaluse kontrollida riigikogu tegevust. Samuti aitab riigi ja ühiskonna jaoks oluliste eelarveliste otsuste avalik arutelu selgitada ja põhjendada neid otsuseid avalikkusele," seisab õiguskantsleri hinnangus.

Põhiseaduse kohaselt otsustab riigikogu valitsuse ettepanekul riigilaenude tegemise ja riigile muude varaliste kohustuste võtmise, sealhulgas riigigarantiide andmise. Garantii andmise allutamine parlamendi reservatsioonile on Tederi hinnangul vajalik põhjusel, et kuigi garantii andmine ei too kaasa kohustust koheselt maksta garantii saajale raha, võib garantii tulevikus siiski realiseeruda ning sõltumata riigikogu tahtest põhjustada kulusid tulevastes eelarvetes.

Teder möönis, et põhiseadus ei sätesta arvulist piirmäära Eesti riigi poolt antavatele garantiidele. "Parlamentaarse demokraatia põhimõtetega oleks aga vastuolus see, kui riigikogu otsustab anda garantiisid, mille realiseerumise tagajärjena riigikogu kaotaks võimaluse määrata tulevate aastate eelarve kulusid ning seeläbi faktiliselt minetaks võime eelarveliste otsuste kaudu teha põhimõttelisi poliitilisi valikuid. Sellise olukorra saabumise prognoosimine garantii andmise hetkel on keerukas. Ometi saab sellest järeldada, et mida suurema ja riskantsema garantii riigikogu annab, seda rohkem peab riigikogu omama kontrolli garantii tingimuste üle," selgitas ta.

Põhiseaduse normidest järeldub, et riigikogu peab seaduse ehk üldaktiga kehtestama reeglistiku, mille alusel iga-aastane riigieelarve vastu võtta. Samuti peab seadusega reguleerima otsuste ehk üksikaktide vastuvõtmist riigigarantii andmise kohta, kuna need otsused mõjutavad riigi varalisi kohustusi ja eelarvet.

Kõnealuste seaduste kehtestamise kohustuse on riigikogu täitnud riigieelarve seaduse vastuvõtmisega, mille üks säte reguleerib ka riigigarantii andmist. Seega peab iga riigikogu otsus riigigarantii andmise kohta tulenevalt põhiseadusest olema kooskõlas riigieelarve seadusega, mida saab muuta üksnes riigikogu koosseisu häälteenamusega, hindab Teder.

EFSF raamlepingu eelnõu järgi saab valitsus sisuliselt volituse otsustada EFSF-le garantiide andmine ligi kahe miljardi euro ulatuses ja iga konkreetse garantii andmise kohta riigikogu otsust tegema ei pea. "Seejuures ei sätesta otsuse eelnõu ka garantiide lõpptähtpäeva. Samuti ei nähtu otsuse eelnõust, millistele, mis liiki ja milliste tingimustega EFSF võlakohustustele valitsus garantiisid anda võib. Ka EFSF raamlepingust saab teha üksnes üldisi järeldusi selle kohta, milliste tingimustega võlakohustustele hakkab Eesti garantiisid andma. Paljuski sõltuvad garantiide olulised tingimused (näiteks garanteeritava võlakohustuse kestus, intressimäär) tulevikus tehtavatest otsustest ning finantsabi kokkuleppe sõlmimise ajal turul valitsevast olukorrast," märkis õiguskantsler.

"Olen seisukohal, et sellelaadse volituse andmist valitsusele hetkel kehtiv riigieelarve seadus ei võimalda – seda isegi tingimusel, et garantii andmisele eelneb riigikogu mõne komisjoni kaasamine," seisab Tederi kirjas.

Vastavalt riigieelarve seadusele tuleb iga konkreetse riigigarantii andmise, peatamise ja lõpetamise kohta õiguskantsleri selgitusel vastu võtta riigikogu otsus ja riigikogu peab otsuses sätestama garantii olulised tingimused, sealhulgas vähemalt riigigarantii algus- ja lõpptähtpäeva, millest tulenevalt võimaldab kehtiv riigieelarve seadus anda üksnes tähtajalisi garantiisid. EFSF on Luksemburgi õiguse järgi asutatud eraõiguslik juriidiline isik ja kehtiva riigieelarve seadusega ei saa sellele garantiid anda.

Samas märkis õiguskantsler, et küsimus, kas otsuse eelnõu vastab kehtivale riigieelarve seadusele, puudutab ennekõike otsuse eelnõu formaalset põhiseadusele vastavust. "Riigikogul on pädevus riigieelarve seadust muuta eesmärgiga võimaldada EFSF võlakohustustele riigigarantii andmist ning delegeerida garantiide andmise otsustamine seaduses selgelt määratletud tingimustel valitsusele".

EFSF-le riigigarantiide andmine ei pea aga olema üksnes formaalselt põhiseadusega kooskõlas, vaid põhiseadusest tulenevad ka sisulised nõuded garantiide andmise regulatsioonile, selgitas Teder. Põhiseadusest tulenevalt peab üldjuhul garantiide andmise otsustama riigikogu. "Leian, et põhimõtteliselt ei välista see säte võimalust delegeerida garantiide andmise otsustamine täitevvõimule, kui riigikogu vastava volituse piisavalt määratleb. Volituse piisav määratletus tähendab antud kontekstis vähemalt antavate garantiide ülempiiri kehtestamist," seisab kirjas.

EFSF-le antavate garantiide erakordselt suure mahu tõttu leiab õiguskantsler, et lisaks garantiide ülempiirile peab riigikogu täpsustama ka teisi valitsusele antava volituse tingimusi. Riigikogu peab omama seda rohkem kontrolli valitsusele antud volituses nimetatud garantiikohustuste suurenemise üle, mida suurema ülempiiriga garantiide andmise volituse riigikogu valitsusele annab.

"Riigikogul peab olema reaalne võimalus mõjutada valitsuse kaudu finantsabi kokkuleppe tingimusi. See tähendab, et riigikogul peab olema võimalus anda kohustuslikke suuniseid valitsusele, mis puudutavad rahandusministri või eurorühma töögrupis osaleva ametniku tegevust Eesti riigi esindamisel finantsabi kokkuleppe sõlmimise protsessis. Muu hulgas tähendab see ka riigikogu viimase sõna õigust, see tähendab võimalust takistada Eesti esindajaid nõusoleku andmisest kokkulepetele, mis ei vasta riigikogu seisukohtadele," märkis Teder.

Teder viitas ka Saksamaale, kus peab põhiseaduse järgi parlamendil olema määrav roll, kui tehakse otsuseid, mis puudutavad EFSF-le antavate garantiikohustuste suurenemist.

Riigikogu menetluses oleva EFSF eelnõus on riigikogu kaasamine finantsabi kokkuleppe sõlmimise protsessi reguleeritud selliselt, et riigikogu kohustab valitsust esitama riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjonile heakskiitmiseks euroala liikmesriikidele suunatud toetusprogrammide rahastamise ja majanduspoliitilised tingimused. "Minu hinnangul on küsitav, kas otsuse eelnõu teine punkt tagab piisaval määral riigikogu kaasatuse Eesti garantiikohustuste tekkimisega seotud otsustusprotsessi," kirjutab Teder.

Riigikogu tõhusa kontrolli tagamiseks on Tederi hinnangul vajalik, et riigikogu väljendab oma seisukohta toetusprogrammide rahastamise ja majanduspoliitilised tingimuste kohta täiskogul vastuvõetud otsusega.

Otsuste tegemise paindlikkuse ja kiiruse tagamiseks on EFSF-le garantiide andmist puudutavate õigusnormidega võimalik luua ka paindlik riigikogu otsuse vastuvõtmise protsess, märkis õiguskantsler. "Nii toimetas riigikogu näiteks 2009. aastal Eestis tegutsevate krediidiasutusi ohustavate finantskriiside lahendamiseks vastuvõetud seadustemuudatuse paketi puhul. Sellega täiendas riigikogu näiteks istungite päevakorra täiendamise aluseid".

"Pole selge, millise dokumendi peab valitsus riigikogule heakskiitmiseks esitama ning millises finantsabi kokkuleppe sõlmimise etapis seda tegema peab. Leian, et reaalse mõjuvõimu tagamiseks peab riigikogu võimalikult täpselt kindlaks määrama, millal ja mida valitsus riigikogule heakskiitmiseks esitab," märkis õiguskantsler.

Esmaspäeval arutab riigikogu rahanduskomisjon sotsiaaldemokraatide poolt eelmisel nädalal esitatud eelnõu riigieelarve seaduse muutmiseks, mille jõustumisel saaks Eesti anda riigigarantiid ka äriühingule, mille vähemusaktsiad kuuluvad riigile tingimusel, et enamus aksiatest kuulub Euroopa Liidu liikmesriikidele.

Töö EFSF raamlepingu eelnõuga jätkub riigikogu rahanduskomisjonis.